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Bertrand Badie : "En Côte d'Ivoire, l'ONU a été juge pas médiatrice"

DANS UN CHAT AU MONDE.FR, JEUDI 20 JANVIER, BERTRAND BADIE REVIENT SUR LE LIEN ENTRE LES ÉLECTIONS NATIONALES ET LES CRISES INTERNATIONALES, NOTAMMENT DANS LE CAS IVOIRIEN. POUR LUI, IL NE FAUT PAS CONFONDRE JUGE ET MÉDIATEUR. OR, L'ONU A JUGÉ.


Photo :DR
Photo :DR
Albert Ier : L'élection est-elle un recours pour éviter une crise ou un accélérateur de tensions ?

Bertrand Badie : La question mérite d'être posée, et situe bien la nature de l'enjeu. Dans notre culture démocratique, nous avons tendance à croire qu'il suffit de tenir une élection pour parvenir à un ordre politique légitime et stable. C'est oublier que l'élection n'est nulle part une fin en soi, et ne constitue en fait qu'un instrument. Pour parvenir à ses fins, cet instrument doit être efficace, agir dans un contexte qui lui est favorable, et enfin, être admis par les acteurs concernés. Une élection qui se tiendrait dans la précipitation risquerait non seulement de ne pas créer les conditions de retour d'une paix civile, mais pourrait même aggraver les situations de guerre et de tension. On se souviendra de l'échec dramatique des élections de septembre 1992 en Angola, ou des "élections du siècle" qui étaient réputées se tenir au Salvador en mars 1994, et qui n'ont pourtant que relancé le rôle sinistre des escadrons de la mort, qui se sont révélés encore plus forts et plus performants dans ce petit pays d'Amérique centrale une fois que s'était tenue une consultation mal préparée.
Il conviendrait de faire une première remarque. Une élection n'a de sens que si elle est approuvée comme mode de régulation politique par tous ceux qui y participent. Autrement dit : pas d'élection sans démocratie instituée, pas de démocratie possible sans Etat installé, et pas d'Etat concevable sans nation construite autour d'un contrat social. On voit bien, par exemple dans le cas ivoirien, que le vrai défi d'une élection est de faire en sorte que la minorité battue tienne son échec pour légitime. En d'autres termes, que les 47 % acceptent de se placer sous l'autorité des 53 % qui se sont portés sur le nom du candidat vainqueur. Cette acceptation de la majorité par la minorité n'est pas donnée dans le jeu des comportements politiques.
Elle est construite à partir de l'acceptation sincère du jeu démocratique, mais aussi à partir de l'idée qu'il est avantageux pour celui qui est défait de s'installer dans un jeu politique d'opposition.
Au sortir d'une dictature, il n'est pas acquis qu'un dissident ou qu'un opposant tienne mécaniquement pour avantageux de troquer un jeu de combat politique contre un statut d'opposant au demeurant incertain, voire risqué. On posera donc l'idée qu'une élection est fonctionnelle si, d'une part, on est certain de pouvoir la tenir dans des conditions matérielles qui la rendent sincère et si, d'autre part, on a acquis la conviction que vainqueurs et vaincus accepteront le verdict des urnes, et caleront leur comportement politique futur sur ces résultats.

Dans le cas assez fréquent de sortie de la guerre civile, l'atteinte de ces deux conditions suppose un travail préalable considérable, qui a été, par exemple, réalisé avec succès au Mozambique dans la préparation des élections d'octobre 1994, au Sierra Leone dans la phase qui a précédé la consultation de mai 2002, ou encore au Liberia. Dans ces trois pays, les Nations unies avaient accompli un travail remarquable de démobilisation et de démilitarisation réelles des combattants, de réintégration sociale, de renouvellement du personnel politico-administratif, et donc, de reconstruction du contrat social. Force est d'admettre que ce type de travail n'a été effectué ni en Côte d'Ivoire, ni en Angola jadis, ni au Salvador ; les conséquences ont été désastreuses.

San Marino : Pourquoi dès qu'une élection tourne à la crise interne, la communauté internationale s'en empare et prend le risque d'envenimer les choses en choisissant son camp ?

Bertrand Badie : Notons d'abord que cette intervention n'est pas automatique, ce qui est d'ailleurs le signe d'une première faiblesse. Des élections largement truquées, voire caricaturales, ont pu se tenir encore récemment en Egypte, ou il n'y pas si longtemps en Tunisie, sans que nul, hors des frontières de ces pays, ne vienne à réagir. La réaction de la "communauté internationale" a été légitimement forte après les élections qui se sont tenues en Biélorussie, ou l'an dernier en Iran, mais n'a été que verbale.
En Côte d'Ivoire, l'ingérence a été beaucoup plus forte, facilitée il est vrai par l'intrusion des Nations unies et l'internationalisation de fait de la consultation qui s'y était déroulée. Face à cette variété de situations et cette anarchie de réactions, deux questions viennent à l'esprit. La première est de nature théorique et normative : une élection est par essence l'expression du peuple souverain. Une telle formule est-elle compatible avec une ingérence extérieure ? Le paradoxe apparaît aussitôt, et nous avertit qu'en toute hypothèse l'intrusion de l'étranger dans une élection nationale n'est pas simple et est même hautement périlleuse.
La deuxième question est d'ordre pratique : que peut faire véritablement la communauté internationale ? On sait qu'elle peut aider à la tenue et au bon déroulement du scrutin.
Depuis déjà plusieurs décennies, les institutions internationales, les Nations unies, mais aussi la Banque mondiale et les grandes organisations régionales contribuent financièrement à l'organisation du scrutin et envoient des observateurs qui accomplissent un travail sérieux et dévoué. Mais la question reste posée : jusqu'où les observateurs internationaux peuvent-ils aller ? Sont-ils vraiment en mesure de garantir l'exactitude des listes électorales ? On sait qu'au Salvador en 1994, comme déjà au Cambodge en 1993, la mise en place de listes électorales dans des pays qui ne disposent pas de données démographiques et d'état-civil incontestable est des plus difficiles.
Que peuvent faire ces observateurs internationaux dès lors qu'ils ne sont pas pleinement convaincus de la sincérité des listes dressées ? Un observateur électoral est-il en mesure de contrôler l'opération de vote de bout en bout ? Circulant d'un bureau à l'autre, il ne peut pas être présent physiquement de façon permanente. Les élections au Cambodge en mai 1993 ont révélé, sur ce plan, de nombreuses irrégularités. Plusieurs récits rapportent que des sacs entiers de bulletins ont disparu, et que parfois, les observateurs en étaient les témoins silencieux.
En bref, l'organisation matérielle d'élections dans des pays qui ne sont pas arrivés à bout de leur guerre civile et où la puissance publique n'est pas parfaitement structurée et légalisée a peu de chances d'aboutir à des résultats probants. Maintenant, si les élections sont contestées et si, comme en Côte d'Ivoire, le candidat réputé défait refuse d'admettre son échec, la "communauté internationale" peut-elle le faire changer d'avis ? Et comment ? Un candidat qui obtient 47 % des suffrages ne peut pas être tenu pour un dictateur isolé. Il a une base sociale. Dans le cas ivoirien, il incarne presque la moitié du pays. Une opération de commando à la Noriega ne serait donc pas suffisante. La vraie question qui se pose est de savoir si une armée étrangère peut reconstituer par la force un contrat social déchiré.
Sans porter de jugement sur les droits et les devoirs des uns et des autres, force est d'admettre qu'on est dans une impasse, et on peut s'étonner que ceux qui se spécialisent dans ce type d'interventions n'aient pas réfléchi à leurs implications tactiques et stratégiques. Comme le rappelait le rapport Brahimi sur l'intervention, rédigé en 2000, une opération multilatérale qui n'a pas de chances sérieuses d'aboutir à des résultats concrets et positifs ne peut pas être tentée.

Zabi : S'agissant de la Côte d'Ivoire, n'assistons-nous pas à un passage en force de l'ONU, qui ne prend même pas le temps de statuer sur les recours posés par le camp Gbagbo pour fraudes graves ? La certification de l'ONU ne devient-elle pas alors un permis de frauder ?

Bertrand Badie : Sans aller jusqu'à une telle conclusion, il faut bien admettre que les Nations unies se sont placées dans une impasse qui, en l'occurrence, a de multiples facettes. D'abord, l'ONU s'est piégée par excès de confiance : une authentification de résultats électoraux obtenue dans un contexte si tendu aurait dû mobiliser davantage de moyens, plus de temps, et plus de garanties qui auraient ainsi désarmé par avance d'éventuelles contestations. En allant trop vite dans cette œuvre périlleuse de substitution à un souverain national, elle s'oblige maintenant à ne pas se dédire et se place objectivement dans une situation conflictuelle. Les Nations unies perdent une bonne partie de leur légitimité, comme tout médiateur, dès lors qu'elles ne sont pas reconnues comme acteur impartial par les deux partenaires.
La deuxième erreur tient à la nature bien particulière des relais internationaux des Nations unies. L'intervention précoce de certains Etats, et notamment de l'ancienne puissance coloniale, en faveur d'un des candidats, même s'il était réellement vainqueur, ne manquait pas de créer des crispations nationalistes qui peuvent dangereusement consolider le camp des vaincus.
Mais il y a plus : la principale erreur des Nations unies est d'avoir pensé un processus électoral dans un contexte de démilitarisation et de démobilisation inachevées : l'Onuci n'a pas su faire ce qu'avait réussi la Minul au Liberia ou la Minusil en Sierra Leone. Le principal rôle de l'acteur onusien est de créer les conditions d'une vraie compétition électorale. En Côte d'Ivoire, l'élection n'apparaissait que comme le prolongement de la guerre intestine amorcée en 2002 en mobilisant d'autres moyens.
On ne s'étonnera pas que les résultats électoraux soient eux aussi le prolongement de la guerre civile par d'autres moyens.


Guest : Quelle pourrait être la stratégie de l'ONU maintenant que le pouvoir en place ne la considère plus impartiale?

Bertrand Badie : C'est un peu dans l'esprit de cette question que je disais précédemment mes craintes de voir l'ONU s'installer dans une impasse ivoirienne. On est en fait confronté, à travers cette expérience, au danger de vouloir mêler, voire confondre, le rôle du juge et celui du médiateur.
Etre médiateur suppose d'occuper une position intermédiaire et équidistante entre deux protagonistes ; être juge consiste à donner raison à l'un contre l'autre. Il s'agit bien, donc, de deux rôles distincts. Les Nations unies ont, dans l'affaire ivoirienne, jugé. Nous n'avons pas les moyens d'établir ici si elles ont accompli cette tâche de manière correcte. Mais s'y étant installées, elles s'interdisent désormais de jouer le rôle de médiateur. D'où l'apparition de toute une série d'acteurs nouveaux qui s'efforcent de tenir ce rôle ainsi laissé vacant : des chefs d'Etat de la Cédéao, le premier ministre kényan, ou, tout au début, l'ancien président sud-africain.
On remarquera que dans toute cette activité diplomatique, l'ONU est absente, et que le représentant spécial, M. Choi, est condamné à la totale passivité. C'est une posture délégitimante pour l'institution onusienne, et peut-être un malheureux précédent pour demain.

Andromaque : L'Occident exige la tenue d'élections libres et démocratiques dans un Etat pour son intégration dans le système international. Or, quand les résultats de ces élections ne correspondent pas à ses attentes, elle exclut les vainqueurs du jeu politique international et oublie ses principes. Mais quand, comme en Afghanistan, on sait qu'il y a eu fraudes massives, là, c'est le principe de stabilité qui l'emporte sur celui de démocratie. A quoi rime cette mascarade ?

Bertrand Badie : Je pense que vous faites allusion aux élections tenues en Palestine en janvier 2006, qui avaient vu la victoire du Hamas et que la communauté internationale, ou plus exactement les puissances occidentales, s'étaient empressées de dénigrer. L'argument employé à l'époque par M. Javier Solana, haut-représentant de l'Union européenne, était d'ailleurs intéressant et significatif. Il disait à l'époque qu'il ne suffisait pas que des élections se tiennent pour que l'on puisse parler de démocratie, et donc valider la consultation... Ici donc, comme vous le remarquez, l'élection se trouvait brutalement délégitimée et perdait sa valeur d'arbitre.
Cette bévue doit s'apprécier au regard du temps et des occasions perdus. L'arrivée du Hamas au pouvoir légal l'obligeait à se penser comme acteur de gouvernement et évidemment à changer de comportement. L'intransigeance de la communauté internationale l'a dispensé de cet exercice, qui eût été à coup sûr intéressant et très probablement fort utile à tous. De manière plus globale, le comportement international face à ces élections atteignait la crédibilité de l'étendard démocratique de ceux qui sont prompts, dans d'autres occasions, à en faire usage.
En fait, l'histoire est ancienne, car on pourrait se rappeler les événements qui ensanglantèrent la République dominicaine en 1965, lorsqu'un coup d'Etat militaire renversa le président Bosch, régulièrement élu. A cette époque, le président américain Johnson envoya des milliers de soldats pour conforter la junte militaire et réprimer des résultats électoraux qui ne plaisaient pas.
A travers votre question et ces deux exemples apparaît ainsi une autre facette de notre sujet : les résultats électoraux ne doivent-ils pas être aussi mis en regard avec les intérêts diplomatiques des Etats du concert international ? Quand le concert européen fut constitué, au lendemain du congrès de Vienne, et dans une Europe encore non démocratique, il servait bien à surveiller les choix populaires qui se faisaient alors à coups de révolutions, et à les réprimer s'ils ne correspondaient pas aux intérêts des principales puissances. Les Espagnols s'en souviennent à travers l'épisode du Trocadero, mais on peut en dire de même des mouvements prédémocratiques qui s'éveillaient en Italie, et notamment à Naples, ou dans le monde allemand.
En bref, toute cette histoire, passée et présente, nous ramène aussi, et peut-être principalement, à un jeu diplomatique qui consiste à mettre sous le boisseau l'idée de souveraineté dès lors que des événements politiques d'ordre intérieur sont jugés sensibles par les acteurs internationaux.
Nous sommes aujourd'hui dans un contexte de mondialisation qui rend ces considérations beaucoup plus dangereuses qu'elles ne l'étaient hier. Nous avons en plus des dispositifs propres à un multilatéralisme institué depuis, qui devraient servir de filtre efficace pour neutraliser ces considérations d'intérêt national. L'ONU s'en est fort bien tirée sur ce plan au Mozambique, en Sierra Leone et au Liberia. Elle semble aujourd'hui en avoir un peu oublié la leçon.

Avatar : Il y aura vraisemblablement des élections en Tunisie très prochainement. Ne viendraient-elles pas trop vite, à votre avis, alors que l'ancien régime a conservé des postes importants dans le pays ?

Bertrand Badie : Nous sommes en Tunisie non pas au lendemain d'une guerre civile, mais d'une révolution. La différence est de taille, car dans le premier cas, le pays est coupé en deux et le contrat social est déchiré, alors que dans le second, c'est au contraire un mouvement populaire marqué d'unanimisme qui est venu réactiver le contrat social. De ce point de vue, évidemment, la Tunisie est bien plus en mesure de connaître un moment électoral que ne l'est la Côte d'Ivoire. La difficulté vient d'ailleurs. D'abord, la dictature a fait oublier la culture démocratique, a rasé la vie politique, a cassé les forces d'opposition et a aboli le débat public. Une élection n'est pas possible ni légitime sans que tous ces éléments se trouvent préalablement restaurés. D'autre part, cette révolution a une particularité remarquable : c'est peut-être la vraie première révolution post-léniniste que nous connaissons. C'est-à-dire sans leader, sans organisation, sans interlocuteur, donc, qui puisse parler au nom du mouvement social ou le confisquer. Or, l'élection est fondamentalement une institution élitiste, qui suppose un personnel politique, des partis, bref, une oligarchie qui sera portée par les urnes. Un temps de latence devient indispensable pour que se constitue cet autre préalable nécessaire.
Pour autant, nous savons que le temps est la source de tous les mauvais alibis : passer plusieurs mois sans tenir des élections est une façon de remettre en cause les événements qui viennent de se produire et pour lesquels une centaine de personnes y ont laissé la vie. Il faut donc tenir dans un calendrier court, sans quoi l'incertitude pourrait à nouveau s'imposer, porteuse autant de désordre que d'une nouvelle dictature.
Un autre problème se pose : qui, dans ce temps de latence, est en mesure d'assurer l'intérim et de préparer de manière légitime et sincère les futures élections ? Il est quand même paradoxal que le ministre de l'intérieur de Ben Ali en soit le futur maître d'œuvre. Si cette étrangeté n'est pas vite corrigée, évidemment, les futures élections risquent d'être entachées d'un défaut clair de sincérité.

Demos : Est-ce que finalement il ne faudrait pas tout revoir dans les gestions de crise à l'Occidentale ? Que l'approche socio-historique des problèmes doit être privilégiée désormais au détriment des recettes toute faites et théoriques des think tanks comme International Crisis Group qui s'attaquent aux conséquences d'un problème mais jamais aux causes, contrairement aux acteurs proprement dit ?

Bertrand Badie : Vous avez tout à fait raison, et je partage aussi bien votre diagnostic que les exemples qui l'accompagnent. D'une manière plus générale, force est d'admettre que tout le dispositif d'intervention mis en place dans la première décennie post-bipolaire, celle des années 1990, est à revoir, alors que personne ne le demande explicitement.
Finalement, laquelle de toutes les interventions mises en place dans cette période s'est-elle révélée parfaitement probante ? Sur le point plus précis de l'organisation des élections, il faut honnêtement admettre – je le disais tout à l'heure – que quelques-unes ont été une vraie réussite à mettre au crédit des Nations unies. Rendons hommage à leur rôle au Mozambique et à celui du représentant spécial, M. Ajollo, ou à leur action au Liberia, à l'initiative notamment de M. Jacques Klein, ou encore au Sierra Leone, sous l'impulsion de M. Adenji. Pourquoi ces expériences ont-elles été positives ?
Parce que, au-delà du travail déjà souligné de démilitarisation, un vrai effort de réintégration nationale a été accompli, de renouvellement des administrations rendues plus civiles et davantage plurales, de mise à l'écart des seigneurs de la guerre, souvent, comme en Sierra Leone ou au Liberia, grâce aux tribunaux spéciaux, d'un réel effort de conviction pour que les adversaires d'hier deviennent des partenaires politiques aujourd'hui. Bref, on a à un moment su faire l'effort d'aller vers les sociétés en crise et de leur redonner un minimum de vie et d'intégration. Aujourd'hui, il ne semble rester que des obsessions de puissance ou de micropuissance, une survalorisation du politique et du militaire, c'est-à-dire tout ce qu'il faut pour aboutir à l'échec.

Tof : La démocratie est-elle un modèle dépassé ou un idéal inatteignable ?

Bertrand Badie : Prenons-la comme un idéal, c'est-à-dire faisons-en une valeur partagée par tous, c'est-à-dire reconstruite par ceux-là même auxquels elle est censée s'adresser. Sa faiblesse se trouve dans sa dérive procédurale, dans son universalisme naïf, dans son formalisme, dans la volonté de plaquer et d'imposer de l'extérieur des modèles tout faits auxquels on ne cherche même pas à faire adhérer ceux auxquels on veut l'adresser. Peut-être que le fond du problème est là ; nous avons oublié chez nous que la démocratie était un idéal, nous n'en retenons plus que l'aspect facile de technique de gouvernement : on l'exporte telle quelle et on veut en faire en plus une technique d'action diplomatique ; on a alors tout faux.

In lemonde.fr


Bertrand Badie, né le 14 mai 1950 à Paris, est un politologue français spécialiste des relations internationales. Il est professeur des Universités à l’Institut d’études politiques de Paris et enseignant-chercheur associé au Centre d’études et de recherches internationales (CERI).
Jeudi 20 Janvier 2011
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